Op woensdag 2 juli 2003 presenteert de eurofractie ChristenUnie-SGP een brochure over de voorstellen van de conventie. Hieronder is de inhoud van deze brochure te lezen.
__________________________________________________________________________

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1 Inleiding 3

Hoofdstuk 2 Grondslagen 5

2.1 Inleiding 5
2.2 Vraagstelling 5
2.3 De afkomst van Europa 5
2.4 Een verwijzing in het verdrag 6
2.5 Grondrechten 7
2.6 Handvest 8

Hoofdstuk 3 Interne bevoegdheden 9

3.1 Inleiding 9
3.2 Criteria voor bevoegdheidsverdeling 9
3.3 Economisch en monetair beleid 11
3.4 Energiebeleid 13
3.5 Sociaal beleid 14
3.6 Fiscaal beleid 15
3.7 Financiën van de EU 17
3.8 Justitie en Binnenlandse zaken 18
3.9 Asiel- en immigratiebeleid 21

Hoofdstuk 4 Externe bevoegdheden 23

4.1 Inleiding 23
4.2 Buitenlands- en Defensiebeleid in de EU 23
4.3 Europees Gemeenschappelijk Handelsbeleid 28
4.4 Ontwikkelingssamenwerking en de EU 29

Hoofdstuk 5 Democratisch bestuur 30

5.1 Inleiding 30
5.2 Europese instellingen 30
5.3 Democratie in de EU 33
5.4 Nauwere samenwerking 35
5.5 Vereenvoudiging 35

Hoofdstuk 6 Het doel bereikt? 37

6.1 Intergouvernementele of communautaire
besluitvorming 37
6.2 Federaal (centraal) of confederaal (decentraal)
bestuursmodel 38
6.3 Gaat het nationale belang voor of prevaleert
het Europese belang? 41
6.4 Meer macht aan de grote lidstaten of alle
lidstaten gelijk 42
6.5 Humanisme en/of christendom als bron
van Europese waarden 43
6.6 Conclusie: Europa dichter bij de burger? 44
6.7 Uitleiding 45

Hoofdstuk 7 Samenvatting 47


Hoofdstuk 1 Inleiding

De Europese Unie staat op een kruispunt van wegen. Met die uitspraak opent de Verklaring van Laken van 15 december 2001. Heel terecht. In 2004 zullen immers naar alle waarschijnlijkheid tien landen toetreden tot de Unie. Daarmee ligt de vraag naar de politieke en bestuurlijke structuur van de Unie levensgroot op tafel. Deze vraag is bij vorige Intergouvernementele Conferenties voortdurend vooruitgeschoven en onbeantwoord gelaten. Dat is nu echter niet langer mogelijk. We zijn nu in de fase terechtgekomen dat we concreet aan moeten geven hoe een EU van 25 lidstaten redelijkerwijs effectief en efficiënt bestuurd kan worden. Er moet een modus gezocht worden om met zo’n grote religieuze, culturele, sociale en politieke diversiteit een eenheid te vormen in het verband van de Unie. Uitdagingen op het mondiale vlak – vrede, veiligheid, ontwikkelingssamenwerking, milieu – dienen door de EU met beleid opgepakt te worden. En – niet het minst belangrijk! – er moet eindelijk duidelijkheid komen over de beginselen waarop de uitgebreide Unie berust en hoe daaraan wordt gerefereerd in de verdragen.

Het is begrijpelijk dat regeringsleiders op een normale topbijeenkomst van enkele dagen op dergelijke kwesties geen bevredigend antwoord kunnen geven. Daarom besloot de Europese Raad, evenals destijds voor de opstelling van het Europees Handvest voor de grondrechten, tot instelling van een Conventie. De Europese Conventie is een vergadering van vertegenwoordigers van de Commissie en het Europees Parlement én van nationale parlementen en regeringen van zowel lidstaten als kandidaat-lidstaten. De taak van de Conventie is om een advies uit te brengen over deze kwesties aan de Europese Raad. Daarbij gaf de Europese Raad met de genoemde Verklaring van Laken de Europese Conventie de opdracht in dat advies in ieder geval de volgende thema’s te behandelen:

- een betere verdeling en omschrijving van de bevoegdheden in de EU;
- de vereenvoudiging van de instrumenten van de Unie;
- meer democratie, transparantie en efficiëntie in de EU;
- de weg naar een grondwet voor de Europese burgers.

De Conventie is haar werkzaamheden begonnen in maart 2002 en zal deze afronden in juli 2003. Aanvankelijk zou de Conventie diverse opties voorleggen aan de Europese Raad. Gaandeweg is echter besloten tot opstelling van één ontwerpverdrag of ontwerpgrondwet dat de Conventie aan de Europese Raad zal voorleggen. Deze dient als basis voor de beraadslagingen tijdens de Intergouvernementele Conferentie (IGC) die is voorzien van oktober 2003 tot en met maart 2004. Deze IGC moet uitmonden in een nieuw verdrag betreffende de Europese Unie, dat de bestaande verdragen vervangt en aan de lidstaten ter goedkeuring zal worden voorgelegd.

Nu het werk van de Conventie grotendeels is afgerond en de weg naar de IGC daarmee gebaand, wil de Eurofractie ChristenUnie-SGP zich uitspreken over de thema’s die op de IGC aan de orde zullen komen. Met de voorliggende notitie wordt beoogd een bijdrage te leveren aan het debat over de toekomstige inrichting en ontwikkeling van de EU. Deze publicatie is tot stand gekomen in nauw overleg met de fracties van ChristenUnie en SGP in de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De eindverantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij de Eurofractie.

De vraag naar de grondslagen van de Europese samenwerking en – daaruit voortvloeiend – de plaats van grondrechten en andere rechtsbeginselen in het verdrag komt in hoofdstuk 2 ter sprake. In hoofdstuk 3 staat de bevoegdheidstoedeling op een aantal belangrijke beleidsterreinen centraal (onder meer economisch en sociaal beleid, financiën van de EU, Justitie en Binnenlandse zaken, asielbeleid). Het daaropvolgende hoofdstuk bespreekt de mondiale verantwoordelijkheden van de Unie op het terrein van buitenlandse zaken, defensie, internationale handel en ontwikkelingssamenwerking. In hoofdstuk 5 wordt aandacht besteed aan de positie en functie van de Europese instellingen, het waarborgen van democratische legitimiteit van Europese besluitvorming en de betrokkenheid van nationale parlementen. Ook is er aandacht voor de vereenvoudiging van procedures en regelgeving. Hoofdstuk 6 vormt een slotbeschouwing over het thema Europa en de burgers: bevorderen de Conventievoorstellen de legitimiteit van de Unie, brengen zij deze dichter bij de burger? Ten slotte wordt in hoofdstuk 7 een puntsgewijze samenvatting gegeven van de belangrijkste standpunten van ChristenUnie en SGP met betrekking tot de voorstellen van de Europese Conventie.

Voor de goede orde merken wij op dat bij deze publicatie gebruik is gemaakt van de meest actuele versie van de Conventievoorstellen, zoals die op 23 juni bekend waren. Voor deel III van het ontwerp-verdrag was geen definitief stuk beschikbaar. Dit wordt verwacht in de loop van juli. Wanneer de definitieve versie van het gehele ontwerp-verdrag beschikbaar is en een nadere bezinning die volgt op deze voorlopige stellingname daartoe aanleiding geeft, volgt na het zomerreces een herziene versie van deze publicatie.


Rotterdam, 25 juni 2003
Leden en medewerkers van de Eurofractie ChristenUnie-SGP

Hoofdstuk 2 Grondslagen

2.1 Inleiding

Per 1 mei 2004 maken vijfentwintig lidstaten deel uit van de EU. Daarmee heeft de EU waarschijnlijk niet haar laatste lidstaten binnengehaald. Er staan nu al nieuwe kandidaten voor de deur. Roemenië en Bulgarije staan officieel voor 2007 op de nominatie en Kroatië diende onlangs een verzoek in tot lidmaatschap. Mogelijk komen ook andere Balkanlanden met een soortgelijk verzoek. Dan is er nog die grote zuid-oostelijke buur: Turkije. Als sinds de jaren zestig wil het land lid worden van de EU. Nu er zoveel lidstaten zullen zijn en mogelijk nog meer zullen komen, rijst de vraag naar de identiteit en de basis van de EU. Wat is de EU eigenlijk? Waarop is de Unie gebaseerd?

2.2 Vraagstelling

De vraag naar de geestelijke grondslagen van de EU, haar waarden en normen, is ook aan de orde gesteld in de Conventie. De media duiden deze discussie oneerbiedig aan met ‘God in de Grondwet?’ Het onderwerp is er niet minder belangrijk om. Moet er een verwijzing naar God, de Bijbel en de christelijke afkomst van Europa in de Grondwet? En welke plaats moet ingeruimd worden voor grondrechten in het nieuwe verdrag? Hoe denken ChristenUnie en SGP over de Conventievoorstellen ter zake?

2.3 De afkomst van Europa

De EU is een systeem van samenwerking tussen staten, waarbij door overleg, soevereiniteitsoverdracht en overkoepelende organen een grensoverschrijdende ruimte, de ‘unie’, is ontstaan. Haar kenmerken zijn open grenzen, vrije handel en op onderdelen gelijke wetgeving. Er is een eenheidsmunt en op vele gebieden werken de lidstaten nauw samen. Waar door de mondialisering optreden van een enkele lidstaat niet effectief meer is, kan de EU soms de controle op internationale ontwikkelingen herstellen. De EU is er ten dienste van de lidstaten en hun burgers. Waar dit adagium wordt omgekeerd, ontspoort de EU.
Hoewel Europese instellingen zelfstandige bevoegdheden hebben, heeft de EU als geheel niet zozeer een eigen identiteit. De EU is gebouwd op de lidstaten. De vraag naar de identiteit van de EU kan dus niet los gezien worden van de vraag naar de identiteit van de gezamelijke lidstaten. Maar is er wel zoiets als een gemeenschappelijke noemer vast te stellen? De vijfentwintig lidstaten kennen elk een eigen geschiedenis, een eigen cultuur en een eigen staatsinriching.
Ondanks alle verscheidenheid is er één factor, die alle vijfentwintig landen delen. Dat is de grote invloed die het Christendom eeuwenlang heeft uitgeoefend in al deze landen. Ook daarin bestaat grote variatie. In vele landen heeft de Reformatie niet vernieuwend kunnen doorwerken. Naast de protestantse kerken zijn er de Rooms-katholieke kerk, de Anglicaanse kerk en diverse orthodoxe kerken. Niettemin zijn alle leden van de EU gestempeld door eeuwen van eerbied voor de Bijbel. Dat heeft onbetwist doorwerking gehad in het politieke en sociale leven.
Het Christendom is niet de enige factor geweest, die bepalend was voor de landen van de EU. Zo was er de invloed van wetenschappelijke ontwikkeling op allerlei gebied, de invloed van Verlichting, Franse Revolutie en nationalisme. Van recenter datum is de enorme secularisatie op ons continent. De ontkerstening van de laatste twee eeuwen is een Europa-breed proces. Niettemin kan Europa zichzelf niet verstaan, noch door anderen begrepen worden als zij de invloed van eeuwen christelijk geloof als historisch relict aan de vergetelheid prijsgeeft.

2.4 Een verwijzing in het verdrag

ChristenUnie en SGP bepleiten daarom het noemen van zowel de rol van het Christendom in de geschiedenis van Europa, als ook het verwijzen naar de verantwoordelijkheid die staten en personen voor God hebben. Daarvoor zou in de preambule van het nieuwe verdrag plaats gemaakt moeten worden. De uitkomsten van de Conventie zijn op dit punt dan ook zeer teleurstellend. Zo’n verwijzing herinnert de EU blijvend aan haar wortels. Ze spreekt haar aan op de verantwoordelijkheid de juiste normatieve keuzes te maken bij het vormgeven van beleid.
Dat deze formulering in een Europees Verdrag opgenomen dient te worden, zegt niet dat de EU dan ook zeggenschap moet krijgen over de rol die een kerk of kerken in een nationale staat spelen. Sommige lidstaten kennen bijvoorbeeld een staatskerk. Nederland en veel andere lidstaten daarentegen niet. Wij menen dat de verhouding tussen kerk en staat op nationaal niveau geregeld moet worden. Wij zijn niet tegen een verwijzing naar de rol van kerken in het verdrag, maar willen wel voorzichtigheid bij
de formulering daarvan. Er mag geen ‘monopoliepositie’ ontstaan voor een enkele kerk ten koste van andere, zoals thans in sommige kandidaatlanden het geval is. Ook dient ervoor gewaakt te worden dat de hiërarchisch en internationaal georganiseerde Rooms-Katholieke Kerk bevoordeeld wordt ten opzichte van de protestantse landskerken. Tegelijk is het goed wanneer in het nieuwe verdrag de eigen positie van de kerk in de samenleving wordt onderkend. Zij is op grond van haar oorsprong en roeping niet op één lijn te stellen met andere maatschappelijke organisaties.

2.5 Grondrechten

De hedendaagse grondrechten van burgers zijn ondenkbaar zonder de invloed van het christendom. Dit geldt beslist voor de meeste waarden die daarin tot uitdrukking komen. Tegelijk moet vastgesteld worden dat de seculiere gedachte van de menselijke zelfbeschikking en de liberale opvatting van staatsneutraliteit dominant zijn bij de interpretatie van grondrechten. Zij overwoekeren en corrumperen de in oorsprong goede, christelijke waarden. Desondanks blijft het concept van grondrechten waardevol, omdat overheden niet alles mogen vragen van hun onderdanen, maar hen een bepaalde vrijheid moeten garanderen. Daarnaast dienen overheden het welzijn van de samenleving na te streven. In de constituties van alle lidstaten van de EU hebben de grondrechten een grote plaats gekregen. Alle lidstaten zijn ook lid van de Raad van Europa en zijn toegetreden tot het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens (EVRM). Het zou redelijk zijn indien de EU dit van de lidstaten overneemt. De instellingen van de EU moeten de grondrechten zoals die voortvloeien uit het EVRM respecteren. Het is wenselijk dat de EU toetreedt tot dit verdrag, zodat ook geklaagd kan worden over een eventuele schending van het EVRM door EU-instellingen bij het mensenrechtentribunaal in Straatsburg. Bovendien mag de EU van toekomstige lidstaten een bepaald minimum aan grondrechtenbescherming verlangen. Dit om het karakter van de EU als een Unie van rechtsstaten in stand te houden.

Gegeven de huidige situatie, waarin we voor de keus staan om het Handvest van Grondrechten in het EU-verdrag op te nemen, danwel een toetreding van de EU tot het EVRM te realiseren, ligt de keuze voor het laatste het meest in de rede. Wij ondersteunen derhalve dat de Conventie toetreding van de EU tot het EVRM mogelijk wil maken. Ook mag de EU de lidstaten oproepen om een bepaald minimumniveau aan grondrechten te handhaven en bij constatering van een duidelijke schending een politiek signaal uitzenden. Deze toets moet wel zorgvuldig en heel marginaal geschieden. Het is niet de bedoeling dat de EU de verantwoordelijkheden van de staten op dit gebied overneemt of als controleur van de staten op gaat treden. Voor dat laatste is de Raad van Europa. De toets moet daarom primair in de Raad van ministers en slechts met instemming van het Parlement geschieden, en dient beperkt te blijven tot gevallen van een duidelijk gevaar voor een schending of een geconstateerde schending. Het huidige mechanisme in het EU-verdrag verdient gehandhaafd te blijven.

2.6 Handvest

In 2000 heeft een voorloper van de huidige Conventie een ‘Europees Handvest voor de grondrechten’ opgesteld. Dat is een overbodige exercitie geweest. Niet alleen is de juridische kwaliteit van het Handvest duidelijk minder dan die van het EVRM, ook heeft de EU geen behoefte aan een extra grondrechtencatalogus. Het Handvest zorgt alleen maar voor verwarring, het wekt mogelijk verkeerde verwachtingen bij burgers, in plaats van de daadwerkelijke bescherming van mensen te waarborgen. In tegenstelling tot wat de Conventie voorstelt, willen wij niet dat dit Handvest in de één of andere vorm juridisch bindend in het verdrag wordt opgenomen.

Ook heeft de EU geen behoefte aan het opvijzelen van het discrimatieverbod. Nieuwe verdragsbepalingen en EU-regelgeving op dit terrein zijn ongewenst. Nondiscriminatie-regelgeving uit het verleden, die verder gaat dan het regelen van de interne markt, moet teruggedraaid worden.

Als de EU een Unie is die in de eerste plaats dienstbaar is aan haar lidstaten, heeft een nagenoeg louter symbolisch Europees burgerschap geen waarde. Europees burgerschap kan nuttig zijn als de lidstaten zich over elkaars onderdanen ontfermen die elders in problemen zijn gekomen. Maar aan verdergaande bepalingen over Europees burgerschap is geen behoefte.

Hoofdstuk 3 Interne bevoegdheden

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk staat de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten centraal. Volgens de Verklaring van Laken is het voor de burger niet duidelijk wat deze van de Unie kan verwachten. Tevens is de verdeling van bevoegdheden onvoldoende helder en eenvoudig in de verdragen terug te vinden. Op onderdelen zou ze niet (meer) beantwoorden aan de politieke behoeften van dit moment. Ten slotte is er de kwestie van de sluipende bevoegdheidsuitbreiding, die vooral te wijten is aan het feit dat bevoegdheden gerelateerd zijn aan vage politieke doelstellingen én aan de systematiek van het huidige art. 308 VEG dat de Raad in staat stelt om zelfstandig met eenparigheid van stemmen de Uniebevoegdheden uit te breiden.
Eerst wordt ingegaan op de bevoegdheidsverdeling in algemene zin. Daarna wordt een uitwerking gegeven voor economisch beleid, sociaal beleid, migratiebeleid, justitie en binnenlandse zaken. De externe bevoegdheden op het terrein van buitenlandse zaken, defensie, internationale handel en ontwikkelingssamenwerking komen in hoofdstuk 4 ter sprake.

3.2 Criteria voor bevoegdheidsverdeling

Met de probleemstelling van paragraaf 3.1 is de vraag geboren naar een bevoegdheidsverdeling die eenvoudiger en duidelijker is, en die daarnaast ook beantwoordt aan de politieke problemen waarvoor de Unie momenteel staat. Hieraan verbonden is de vraag wie over de bevoegdheidsverdeling beslist.

Het toekennen en verdelen van bevoegdheden is een bevoegdheid van de lidstaten. De lidstaten vormen de kernen van de Europese integratie. Indien zij geconfronteerd worden met grensoverschrijdende problemen die alleen effectief aangepakt kunnen worden door een gemeenschappelijk beleid, kunnen zij besluiten om bij verdrag bevoegdheden van de Unie te wijzigen of uit te breiden. Dit heeft als consequentie dat elke bevoegdheidstoedeling ratificatie door nationale parlementen behoeft, en dat, indien de verdragen over een bepaald beleidsterrein zwijgen, de lidstaten exclusief bevoegd zijn.
Om sluipende bevoegdheidsuitbreiding te voorkomen, dienen bevoegdheden gerelateerd te worden aan concrete beleidsterreinen en niet aan brede politieke doelstellingen zoals ‘de interne markt’ of ‘een ruimte voor vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid’. Ook moet de systematiek van artikel 308 VEG aangepast worden: eenparigheid van stemmen in de Raad blijft vereist, maar daarnaast moet instemming van alle nationale parlementen verkregen worden binnen een vastgestelde, korte reactietermijn. Op deze manier blijft flexibiliteit gewaarborgd, maar blijft tegelijk de nationale zeggenschap over bevoegdheidstoedeling behouden.
De vereenvoudiging van de bevoegdheidsverdeling moet gerealiseerd worden door het aantal categorieën bevoegdheden terug te brengen tot drie: exclusieve Uniebevoegdheden, gedeelde bevoegdheden en ondersteunende maatregelen (op die terreinen waar de lidstaten exclusief wetgevend bevoegd zijn). Voor elk beleidsterrein moeten deze vervolgens in het verdrag zo concreet mogelijk omschreven worden. Dit alles laat onverlet dat het de lidstaten vrij staat op basis van de open coördinatiemethode of door middel van wederzijdse erkenning van wetgeving te komen tot harmonisatie van beleid op Europees niveau. Verder zal ruimte moeten blijven voor andersoortige bevoegdheden, zoals we die thans kennen bij het buitenlands beleid en de justitiële samenwerking.

Bij de toedeling van nieuwe en de herverdeling van bestaande bevoegdheden is het subsidiariteitsbeginsel leidend. Dat betekent dat het beleid op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau vormgegeven dient te worden. Europees beleid is alleen noodzakelijk wanneer lidstaten afzonderlijk niet meer in staat zijn om efficiënt en effectief op te treden. Om het subsidiariteitsbeginsel beter te laten functioneren is allereerst concretisering nodig. Bij toedeling van bevoegdheden aan de Unie verdienen de volgende aspecten serieuze aandacht (niet cumulatief):

a. De vereisten van de interne markt dienen op dit (deel van een) beleidsterrein een dwingend karakter te hebben.
b. Er moeten ernstige concurrentieverstoringen of ongewenste grensoverschrijdende gevolgen te verwachten zijn indien aan de EU geen bevoegdheden toegekend worden op dit terrein.
c. Op basis van een redelijke prognose moet aannemelijk gemaakt worden dat Unieoptreden effectiever is dan nationaal optreden (‘kosten-batenanalyse’).
d. Zwaarwegende redenen waarom de lidstaten in dit geval hechten aan hun nationale beleidsbevoegdheid moeten meegewogen worden.
e. De vraag moet gesteld worden of het noodzakelijk is dat óf de nationale staat óf de EU bevoegd verklaard wordt, dan wel of het delen van bevoegdheden voor de hand ligt.

Zijn eenmaal bevoegdheden toegedeeld en is op grond daarvan regelgeving uitgevaardigd, dan moet deze regelgeving na vijf jaar geëvalueerd worden op subsidiariteit en proportionaliteit. Van belang is ook wie waakt over de juiste toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. ChristenUnie en SGP zijn van mening dat de Commissie elk wetgevingsvoorstel van een subsidiariteitsmemorandum moet voorzien, waarin op de hierboven genoemde punten wordt ingegaan. Ook de rol van de nationale parlementen moet versterkt worden. Zij krijgen de bevoegdheid om binnen een bepaalde termijn bezwaren aan te tekenen tegen elk Commissievoorstel op het punt van subsidiariteit. Tekent meer dan één-vijfde van de parlementen bezwaar aan dan wordt het voorstel ingetrokken of gewijzigd door de Commissie. Tekent minder dan een derde bezwaar aan, dan moet de Commissie zwaarder motiveren. Sowieso dient elk parlement het recht te hebben om achteraf beroep aan te tekenen bij het Hof van Justitie.


3.3 Economisch en monetair beleid

De Europese samenwerking inzake het economisch en monetair beleid lijkt na de oprichting van de Europese Centrale Bank en de introductie van de euro vooralsnog zijn eindstadium te hebben bereikt. De Conventie legt in de ontwerp-grondwet vast dat de EU exclusief bevoegd is voor het monetair beleid. Het economisch beleid zal primair een taak van de lidstaten zijn. Omdat bij verdrag is bepaald dat de lidstaten hun economisch beleid zien als een gemeenschappelijk belang, wordt door middel van coördinatie samengewerkt.

De voorstellen van de Conventie geven een richting aan voor de economische samenwerking. Een samenwerking die verder gaat dan tot op heden het geval was, maar zij laat ruimte voor een eigen beleid van de lidstaten. Er is beleidsconcurrentie tussen de lidstaten mogelijk, mits deze niet de EU-doelstellingen en het gemeenschappelijke Europese belang schaden.
Naar onze mening zijn de voorstellen van de Conventie voor de besluitvorming van het economisch beleid acceptabel. In de eerste plaats is het een realistisch voorstel van de Conventie om de lidstaten een zelfstandige positie in het economisch beleid te laten behouden. De lidstaten behouden het recht om economisch beleid te voeren, waarbij de Unie bevoegd is het economisch beleid van de lidstaten te coördineren. Daarmee komt een einde aan speculaties over een supranationaal economisch beleid voor Europa. Daarbij past, in de tweede plaats, een terughoudende rol van de Unie waar het gaat om economische en sociale samenhang. Deze samenhang is nauw verbonden met het primaire economisch beleid. Dat de Unie - in de derde plaats - exclusief bevoegd is voor het monetaire beleid van de lidstaten waar de Euro is ingevoerd, is een logische consequentie die voortvloeit uit de totstandkoming van de EMU en de ondeelbaarheid van een dergelijk beleid in de muntunie. Naar onze mening maakt de voorgestelde tekst terecht duidelijk dat alleen de Europese Centrale Bank als Europese instelling over deze bevoegdheid beschikt. Het monetaire beleid van de Bank moet onafhankelijk worden gevoerd, los van de belangen van de afzonderlijke lidstaten. Daarom mag de ECB geen instructies aanvaarden van personen of (politieke) instellingen. Dit staat een gedachtewisseling over het gevoerde beleid met Raad en Parlement niet in de weg, mits zij de onafhankelijkheid van de ECB respecteren. Verder is het een goede zaak dat aan de bestaande hoofddoelstelling van het monetair beleid, te weten prijsstabiliteit, geen andere is toegevoegd, zoals bijvoorbeeld het stimuleren van de Europese economische ontwikkeling. Gezien de subjectieve interpretaties die hierbij mogelijk zijn, zou dit ook veel eerder aanleiding geven tot repercussies over de onafhankelijke positie van de Bank.

Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en de controle daarop zijn elementaire begrippen in de democratische rechtsstaat. In de voorstellen van de Conventie ontbreekt het onderdeel democratische controle op het ‘gecoördineerde’ economische beleid van de EU. Naar onze mening is het van belang dat juist daar waar beleids- en besluitvormingsprocessen worden ingevuld, een vorm van democratische controle noodzakelijk is. De ontwerp-grondwet voorziet in informatieverstrekking door de Raadsvoorzitter aan het Europees Parlement. De nationale parlementen zijn echter geheel buiten beschouwing gelaten. Naast de debatten over de globale richtsnoeren voor het economisch beleid in het Europees Parlement is het wenselijk dat in het nieuwe verdrag wordt vastgelegd dat de nationale parlementen hierover een aanbeveling aan de Raad richten en achteraf dienen te worden geïnformeerd over de uitkomsten van de besluitvorming door de Raad.

Eurozone en uitbreiding
Met de uitbreiding van de EU met tien lidstaten neemt het aantal lidstaten dat niet deelneemt aan de eurozone fors toe. Dit roept de vraag op of het niet wenselijk is dat de groep van ‘Euro-lidstaten’ zelfstandige beslissingsbevoegdheden krijgt zonder participatie van de lidstaten die buiten de eurozone vallen.
Gelet op het feit dat het economisch beleid binnen de EU als een gezamenlijk belang wordt beschouwd, zou dit uitgangspunt in het gedrang komen wanneer de ‘Eurogroep’ apart van de overige lidstaten gaat opereren. Een tweedeling kan negatieve consequenties hebben voor het noodzakelijke onderlinge vertrouwen.
Anderzijds zijn bepaalde beslissingen in het kader van de EMU of eurozone niet van toepassing voor de landen die daaraan niet deelnemen. Daarom stellen ChristenUnie en SGP voor dat de ‘Eurogroep’ zelfstandige bevoegdheden krijgt voor zover het beleid betreft dat nauw samenhangt met het monetaire beleid. Deze beslissingen zullen alleen van toepassing zijn op de lidstaten binnen de eurozone. Verder zullen de niet-eurolanden het recht verkrijgen om als waarnemer bij deze vergaderingen aanwezig zijn. Zo blijft de ‘Eurogroep’ transparant en dat is met name voor de vertrouwenskwestie van groot belang. Toetreden tot de Eurozone blijft daardoor tegen lagere politieke kosten mogelijk dan wanneer de eurogroep zonder participatie van de overige lidstaten vergadert.

Het Stabiliteits- en Groeipact
Het stabiliteits- en groeipact vormt de basis van het economisch beleid van de Unie. Het is de meest verstrekkende vorm van coördinatie. Dit pact beoogt buitensporige tekorten op de overheidsbegrotingen van de lidstaten te voorkomen. Ook dient de staatsschuld beneden het niveau van 60%-BBP te liggen of duidelijk in die richting af te nemen. Er gelden sancties en de overeenkomsten zijn verplichtend. Wanneer in één van de lidstaten de budgettaire situatie uit de hand zou lopen, heeft dit serieuze gevolgen voor alle overige lidstaten van de EU. Zij lopen het risico in de val te worden meegesleept. Het stabiliteits- en groeipact biedt de mogelijkheid om zo’n nadelige ontwikkeling in één van de lidstaten tijdig aan te pakken, door middel van een waarschuwing die kan uitmonden in een forse boete. Het is ook het belangrijkste kader waarbinnen de lidstaten hun eigen economische beleid mogen uitvoeren. Een probleem betreft de bevoegdheden en mogelijkheden van de Unie om bij overschrijding van de regels in te grijpen en maatregelen te treffen. Hierbij blijkt dat het pact een afspraak is op basis van wederzijds vertrouwen waarbij sanctionering niet wenselijk wordt geacht.

Artikel III-73 voorziet in de situatie wanneer een lidstaat zijn budgettaire verplichtingen niet nakomt. De Commissie heeft dan het recht om een voorstel voor een vroegtijdige waarschuwing aan de Raad voor te leggen, in plaats van een aanbeveling. (De Raad kan een Commissievoorstel namelijk alleen bij unanimiteit verwerpen, terwijl voor verwerping van een aanbeveling een gekwalificeerde Raadsmeerderheid voldoende is.) ChristenUnie en SGP vinden dat aan de leden van de Raad het recht zou moeten toekomen met een aanbeveling voor een vroegtijdige waarschuwing te komen. Dit om de situatie te vermijden dat een ‘ongehoorzame’ lidstaat zich achter de Commissie gaat verschuilen, wanneer zij niet met een voorstel komt. Verder zijn we voor schrapping van de zinsnede in lid 3 van artikel III-73, die stelt dat de Commissie bij de vaststelling van het begrotingstekort van een lidstaat rekening houdt met het niveau van de overheidsinvesteringen. De interpretatie van dit begrip is veel te rekbaar, waardoor er mogelijk ook consumptieve overheidsbestedingen onder kunnen vallen.

3.4 Energiebeleid

Dienstverlening op energiegebied dient in hoge mate de bevoegdheid van de lidstaten te zijn. Energie wordt meer en meer gezien als een commerciële sector in de interne markt, vergelijkbaar met andere sectoren. Beleidskeuzes zoals de keuze voor specifieke energiebronnen (al of geen kernenergie) en de wijze waarop milieudoelstellingen worden gerealiseerd, behoren evenwel de bevoegdheid van de lidstaten te zijn.

De Conventie stelt een gedeelde bevoegdheid voor energie voor. Deze zou ertoe kunnen leiden dat de Europese Commissie zeggenschap krijgt over de aanwending van natuurlijke bodemschatten. Zo zou een strategische voorraad gas van een lidstaat op de markt moeten worden gebracht wanneer de Commissie dat noodzakelijk acht voor het functioneren van de interne markt. Een gedeelde bevoegdheid achten we daarom ongewenst. De Commissie mag naar onze mening een eventuele gedeelde bevoegdheid alleen gaan gebruiken voor zover die nodig is om de interne markt te regelen. Zij zou geen zeggenschap moeten krijgen over andere aspecten van energiebeleid. Die moeten daarom expliciet worden uitgesloten.

Bij de – overigens tot nu toe onzorgvuldig voorbereide - incorporatie van het Euratom-verdrag in het toekomstige EU-verdrag wijzen ChristenUnie en SGP erop dat de toepassing van kernenergie aan zeer strikte milieuvoorwaarden moet worden verbonden. Ook mogen er geen conCurrentie-verstorende subsidies worden verstrekt voor de bouw van nieuwe of de renovatie van bestaande kernenergiecentrales. Verder behouden lidstaten de vrijheid om bepaalde energieleveranties binnen hun grenzen niet toe te staan op grond van een niet-duurzame opwekkingsmethode.

3.5 Sociaal beleid

Sociaal beleid is complementair aan het economisch beleid. Dat het sociaal beleid voor de werking van de interne markt consequenties kan hebben, spreekt voor zich. Maar dit geldt niet voor elk onderdeel van sociaal beleid. Daarom hoeft sociaal beleid in veel gevallen niet door Europese instellingen te worden vastgesteld.
In het Europa van vandaag mogen burgers zich vrij in de lidstaat van hun keuze vestigen. Daarnaast is het mogelijk om in een andere lidstaten te werken. Het gevolg hiervan is dat een beroep wordt gedaan op de voorzieningen in de lidstaat waar men woont, terwijl via afdrachten van sociale premies een bijdrage wordt gegeven aan de lidstaat waar men werkt. Hoe blijft dat betaalbaar en hoe voorkom je dat bedrijven zich vooral daar vestigen waar de prijs van de voorzieningen en werknemerslasten het laagst zijn? De centrale vraag waarop de Conventie een antwoord moet geven is hoe de lidstaten en de Unie invulling geven aan sociaal beleid bij vrij verkeer van personen in de Unie.

In de voorstellen van de Conventie wordt sociaal beleid op twee manieren opgenomen. In de eerste plaats bij de doelstellingen en waarden van de Unie. In de tweede plaats benoemt het elf onderdelen van sociaal beleid waarop de EU bevoegdheden deelt met de lidstaten. Daarnaast wijst het zeven beleidssectoren aan waarop de EU het beleid van de lidstaten kan coördineren.
De sociale doelen die de Conventie noemt zijn gericht op volledige werkgelegenheid, hoog niveau van de levensstandaard, sociale samenhang en de gelijkheid van mannen en vrouwen. Deze doelen vloeien voort uit de algemene doelstelling van bevordering van vrede en welzijn. Hoewel bij de doelstelling van het bevorderen van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen principiële kanttekeningen te maken zijn voor wat betreft de ideologische strekking die wij beslist niet delen (de EU gaat veel verder dan gelijkheid voor de wet en gelijke beloning), alsmede het negeren van het subsidiariteitsbeginsel bij de toepassing ervan, kunnen we instemmen met de geformuleerde doelstellingen.

De Conventie is van mening dat Europees optreden de acties van de lidstaten op dit terrein zal ondersteunen en aanvullen. Dit dient met name te gebeuren op terreinen die nauw samenhangen met de werking van de interne markt, zoals arbeidsomstandigheden- en arbeidsvoorwaardenbeleid. Op andere terreinen van sociaal beleid coördineert de EU het optreden van de lidstaten. Hierbij valt te denken aan werkgelegenheid, sociale zekerheid en collectieve onderhandelingen. Europese regelgeving op sociaal terrein dient het recht van de lidstaten te respecteren zodat zij de regels voor hun stelsels van sociale zekerheid zelf kunnen vaststellen en dat het financiële evenwicht ervan niet ernstig wordt verstoord. Ook zijn de lidstaten vrij om strengere normen te stellen of ruimere voorzieningen te bieden dan de minimumnormen die in EU-regelgeving zijn vastgelegd.

In de ontwerp-grondwet is het optreden van de EU op sociaal terrein te extensief geformuleerd, zo menen ChristenUnie en SGP. Niet elke voorgestelde actie zal de goede werking van de interne markt bevorderen of beïnvloeden. Ten aanzien van de arbeidsomstandigheden en –voorwaarden is de noodzaak en het positieve effect van Europese minimumnormen aantoonbaar. Maar EU-optreden ter zake van werkgelegenheidsbeleid, sociale uitsluiting – hoezeer dit verschijnsel ook krachtige bestrijding verdient – of de modernisering van de stelsels voor sociale bescherming kan moeilijk direct worden gerelateerd aan de werking van de interne markt. Verder zijn de stelsels voor sociale bescherming en het geboden voorzieningen niveau per lidstaat zeer sterk uiteenlopend. Dat komt omdat de sociale voorzieningen zijn verankerd in de nationale traditie en cultuur van elke lidstaat. Europese beleidsmaatregelen hebben daarbij weinig tot geen meerwaarde. Voor grensoverschrijdende gevallen, bijvoorbeeld door verhuizing, dienen door de lidstaten passende maatregelen te worden genomen, zodat dubbele heffing van belastingen of sociale premies wordt vermeden.

3.6 Fiscaal beleid

Een heet hangijzer in de Europese samenwerking vormt het vraagstuk van de belastingen. De Conventie vindt dat wijzigingen in de besluitvorming noodzakelijk zijn. Dit echter zonder te komen tot een uniform of geharmoniseerd Europees belastingstelsel. Dat zou de beleidsvrijheid van de lidstaten te zeer inperken. Belastingen blijven de exclusieve verantwoordelijkheid van de lidstaten maar zijn tegelijk onderwerp van de coördinatie van beleid. Daarmee is dit een vorm van coördinatie waarbij geen sancties gelden, maar de lidstaten vanuit het gemeenschappelijke belang proberen te komen tot samenwerking.

Volgens ChristenUnie en SGP moet de mogelijkheid om het unanimiteitsvereiste af te schaffen voor de lidstaten alleen worden gecreëerd wanneer de werking van de interne markt wordt verstoord of concurrentievervalsing optreedt door een te zeer uiteenlopend belastingbeleid van de lidstaten op specifieke onderdelen. In een EU van 25 lidstaten is het immers van belang dat er niet ‘tot op de bodem’ geconcurreerd wordt door middel van belastingverlaging of -vrijstelling. Lidstaten hebben inkomsten nodig die door heffingen worden verkregen. Uit oogpunt van gezonde overheidsfinanciën is het wenselijk dat niet door middel van een veto harmonisatie van onderdelen van de belastingwetgeving wordt geblokkeerd. Door het systeem van een interne markt met open binnengrenzen is het ‘weglek’-risico van een belastingmaatregel voor een lidstaat veel groter geworden. Dit geldt met name de indirecte belastingen, zoals BTW, accijnzen en vennootschapsbelasting. Maar ook het dossier ‘belasting op spaargelden’ is inmiddels fameus.

Het is wenselijk om belastingharmonisatie op grond van verstoring van de werking van de interne markt en concurrentievervalsing mogelijk te maken. Maar dan is het van groot belang dat een heldere definitie van ‘verstoring’ en ‘concurrentievervalsing’ wordt gegeven teneinde misbruik van bevoegdheden door Europese instellingen te voorkomen. Ook mag de harmonisatie-maatregel niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. Minimumharmonisatie volstaat om te voorkomen dat landen tot op de bodem hun tarieven verlagen, en is volgens ChristenUnie en SGP een toereikende oplossing. Daarbij staat het de lidstaten vrij om een eigen tarief boven het Europese minimum vast te stellen. Vaststelling van beleid en controle op naleving dient in de eerste plaats door de lidstaten te geschieden.
Naast de hoogte van de tarieven, is het soms onvermijdelijk ook de tariefstructuur en de belastinggrondslag in de discussie te betrekken, omdat deze eveneens een concurrentievervalsende en marktverstorende werking kunnen hebben. Concreet valt hier te denken aan het gegeven dat voor bedrijven de te verwachten belastingheffing van invloed is op de beslissing over de vestigingsplaats. Lidstaten kunnen lokken met extreem lage belastingen. In de huidige EU heeft Ierland een belastingtarief van 8 procent en de toekomstige lidstaat Estland een tarief van 0 procent voor bedrijfswinsten. Hier staat niet alleen het tarief van de vennootschapsbelasting ter discussie maar ook de definitie van het begrip ‘bedrijfswinst’ (de belastinggrondslag), zoals Nederland bijvoorbeeld heeft ondervonden. Een ander voorbeeld is de belasting op personenauto’s, het bezit en het gebruik daarvan. De lidstaten hebben hiervoor zeer uiteenlopende heffingen. Onverlet hun beleidsvrijheid, kan het zinnig zijn hierover afspraken te maken, gelet op de marktverstorende werking.

3.7 Financiën van de Europese Unie

In de visie van ChristenUnie en SGP wordt de EU primair gefinancierd door bijdragen van de lidstaten, door (afdrachten van) importheffingen en door de inkomsten uit boetes, opgelegd door het Hof van Justitie te Luxemburg. De EU verkrijgt niet het recht om zelf directe of indirecte belastingen te heffen.

Het Eigen Middelen Stelstel (EMS) behoort een verdragsbasis te krijgen en bij unanimiteit door de Raad, na raadpleging van het EP en de nationale parlementen, vastgesteld te worden. Hierin wordt de contributie-verdeelsleutel vastgelegd. Het EMS geldt voor een periode van twintig jaar.
Volgens het voorstel van de conventie beslist de Raad bij gekwalificeerde meerderheid over de meerjaarlijkse financiële perspectieven (MFP), na raadpleging van het EP. De MFP worden voor een periode van vijf jaar vastgesteld. ChristenUnie en SGP vinden dat voor vaststelling van de MFP het unanimiteitsvereiste gepast is, omdat het voornamelijk gaat om het geld van de lidstaten. Daarom ligt een raadpleging van de nationale parlementen in de rede.

De Conventie doet een acceptabel voorstel om de begrotingsprocedure te bekorten en te vereenvoudigen. De Europese Commissie dient elk jaar een voorontwerp in voor de jaarlijkse begroting. De Raad stelt daarop zijn standpunt over de begroting vast bij gekwalificeerde meerderheid. Vervolgens stelt het EP in co-decisie met de Raad – na een eventuele bemiddelingsprocedure - de jaarlijkse begroting vast. Daarvoor is een drie-vijfde meerderheid van de uitgebrachte stemmen in het EP vereist.
ChristenUnie en SGP vinden het van belang op te merken dat de jaarlijkse begroting geen tekort mag vertonen en moet passen binnen het kader van de MFP. Verder vervalt het onderscheid tussen de zgn. verplichte en niet-verplichte uitgaven, omdat dit de begrotingsprocedure complex maakt en tevens het budgetrecht van het Europees Parlement voor een groot deel beknot.

Het Europees Parlement controleert de Europese Commissie en de Raad (c.q. de lidstaten) ieder jaar op de uitvoering van de EU-begroting. De Europese Rekenkamer onderzoekt de verslaglegging door de Commissie en brengt daarover verslag uit aan het EP. Het EP kan de Commissie ter verantwoording roepen en verzoeken alle informatie te verstrekken die nodig is om tot een beargumenteerd kwijtingsbesluit te komen. Het EP heeft de bevoegdheid om de Commissie jaarlijks kwijting te verlenen (of deze te weigeren).
Bij de bestrijding van onregelmatigheden of fraude bij de uitvoering van de EU-begroting is een goede, intensieve samenwerking van de Europese Rekenkamer met de nationale algemene rekenkamers van groot belang. Dit aspect staat helaas niet in de Conventievoorstellen vermeld. Tenslotte zijn ChristenUnie en SGP van mening dat het Eigen Middelen Stelsel zo moet worden ingericht dat lidstaten die een welvaartsniveau (gemeten in BBP per capita) hebben van minder dan 80% van het EU-gemiddelde geen netto-betalers kunnen zijn.

3.8 Justitie en Binnenlandse Zaken

De georganiseerde misdaad en het internationale terrorisme nopen tot Europese samenwerking. Alleen door samenwerking zullen de lidstaten in staat zijn een front te vormen tegen deze gevaren. Louter nationaal beleid is niet meer effectief. De vraag is hoe de EU nu doeltreffend kan bijdragen aan het beleid van de lidstaten om terrorisme en criminaliteit te bestrijden. Hierbij moet gelet worden op de te kiezen procedures en de bevoegdhedenverdeling.

Justitiële en politiële samenwerking
De lidstaten hebben geprobeerd om tot samenwerking te komen bij bestrijding van misdaad en terrorisme, echter zonder veel succes. Technische problemen hebben de afgelopen jaren bijgedragen aan gebrekkige beleidsvorming en implementatie van het beleid. De onduidelijke structuur van de derde verdragspijler, de vage regelgevende instrumenten en de vele initiatieven van lidstaten hebben ertoe geleid dat de Europese samenwerking inzake Justitie en Binnenlandse zaken (JBZ) niet goed functioneert. Opheffing van de derde pijler en het hervormen van de regelgevende instrumenten kunnen wij dan ook steunen. Ook zal een duidelijker bevoegdheidsverdeling verbetering brengen in de situatie.
De aard van het beleidsterrein moet wel in het oog gehouden worden. JBZ raakt immers de kern van de nationale beleidsautonomie. De afgelopen jaren hebben laten zien dat een gebrek aan onderling vertrouwen tussen de huidige lidstaten een eventuele communautarisering in de weg staat. Dit probleem zal met de uitbreiding in 2004 alleen maar groter worden. Meerderheidsbesluitvorming en co-decisie liggen bij politiële en justitiële samenwerking daarom niet voor de hand. Vanuit deze optiek staan wij kritisch tegenover de voorstellen van de Conventie die beogen op diverse onderdelen van JBZ de communautaire methode in te voeren.

Samenwerking en erkenning van wetgeving
Wat ons betreft is intensivering van bestaande bilaterale, multilaterale en Europese samenwerkingsverbanden noodzakelijk. Strafrechtelijke- en burgerrechtelijke samenwerking op Europees niveau is daarnaast gebaat bij het principe van de wederzijdse erkenning van wetgeving. De toepassing van dit beginsel leidt tot een groter begrip en meer vertrouwen tussen lidstaten en tot effectieve toepassing van wetgeving. Ook de open-coördinatiemethode kan hierin een grote rol spelen. Dit alles duidt op een meer ondersteunende in plaats van vervangende rol voor de EU in dit geheel.

Civiel recht
Met betrekking tot gerechtelijke samenwerking in burgerlijke zaken stelt de Conventie een nieuwe rechtsbasis in het verdrag voor. Gezien de opheffing van de derde pijler is dit logisch. De Conventie bepleit echter ook meerderheidsbesluitvorming en co-decisie voor dit onderwerp. Wij zien daarvoor geen argumenten en gaan uit van unanimiteit op dit terrein en een grotere rol voor de nationale parlementen.

Europese samenwerkingsverbanden
Nationaal gezien kunnen de politiele en justitiële diensten geen reëel tegenwicht meer bieden aan de georganiseerde misdaad en het terrorisme. Europese samenwerking is noodzakelijk. Europol en Eurojust hebben een belangrijke taak op het gebied van politiële en justitiële samenwerking. Bij afschaffing van de derde pijler, moet er een nieuwe rechtsbasis komen in het verdrag voor zowel Europol als Eurojust. Wij vinden dat deze inhoudelijk gelijk moet blijven aan de huidige definities. Uitbreiding van de rechtsbasis, zoals voorgesteld door de Conventie, lijkt ons niet nodig. De samenwerking op operationeel terrein moet intergouvernementeel blijven, maar wel meer gecoördineerd en versterkt worden.

Europol
Europol is geen operationele Europese politiedienst en zeker met het oog op de toetreding van de kandidaat-lidstaten moet dit ook zo blijven. Wel is Europol nuttig voor de politiediensten in de lidstaten om gegevens uit te wisselen en zodoende tot een meer effectieve misdaadbestrijding te komen. Hiertoe moeten de lidstaten wel vertrouwen krijgen in Europol. Een bepaalde mate van democratische controle op Europol is nodig om dit orgaan de legitimeit te geven die het nodig heeft. Dit betekent in ieder geval dat Europol volledig onder het verdrag gebracht moet worden, teneinde controle door het Europees Parlement mogelijk te maken. Het Parlement gaat dan over de begroting en toetst of Europol binnen zijn bevoegdheden blijft. Daarnaast is het wenselijk lidstaten het recht te geven een zaak bij het Hof van Justitie in te brengen met betrekking tot Europol.

Eurojust
Eurojust is een samenwerkingsverband voor justitiële autoriteiten. Uitwisseling van informatie, onderwijs en samenwerking tussen bevoegde auroriteiten op het gebied van zware, grensoverschrijdende criminaliteit zijn belangrijke taken van het orgaan. Samenwerking tussen Eurojust en Europol op dit laatste punt is gewenst.
De Conventie maakt het in het verdrag mogelijk om Eurojust een rol toe te kennen als toezichthouder op de eventuele operationele taken van Europol in de toekomst. Wij zien hiervoor geen ruimte. Dit idee is gebaseerd op het tot standkomen binnen Eurojust van een integraal Openbaar Ministerie. Gezien de ontwikkeling op JBZ-terrein lijkt ons een overkoepelend Openbaar Ministerie op Europees niveau niet aan de orde.

Europese Openbare Aanklager
Gelet op de problemen om effectief de fraude met Europese gelden, corruptie binnen EU-instellingen of agentschappen en ernstige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme aan te pakken, is er reden om na te denken over een Europese openbare aanklager met beperkte, strikt omschreven bevoegdheden.
Momenteel is in het kader van de fraudebestrijding met EU-gelden het bureau OLAF actief. Wanneer OLAF een zaak aanbrengt bij een Openbaar Ministerie in één van de lidstaten, komt het geregeld voor dat deze niet adequaat wordt overgenomen. De nationale gerechtelijke autoriteiten hechten er geen belang aan of kennen er geen passende prioriteit aan toe. Ook hebben zij soms problemen met de erkenning van de bewijsmiddelen die OLAF verzamelt. Bovendien is de onafhankelijkheid van OLAF niet volledig gegarandeerd.

De huidige voorstellen die pleiten voor een Europese Officier van Justitie neigen in de richting van een compleet, overkoepelend Europees Openbaar Ministerie. Echter, de problematische harmonisatie van strafrecht, bewijsmiddelen en delictsomschrijving maakt deze optie tot een onwerkbare. Het zal zeer moeilijk zijn om hierover overeenstemming in de Raad te bereiken. Ook strookt deze wijze van aanpak niet met de subsidiariteitsgedachte en het proportionaliteitsbeginsel. Wij pleiten daarom voor een Europese Openbare Aanklager die slechts bevoegd is voor fraude gepleegd binnen de kaders van de Europese instellingen of agentschappen, danwel voor grensoverschrijdende fraude gepleegd met EU-fondsen. Het is verder denkbaar dat de EU-openbare aanklager bevoegdheden verkrijgt voor nader te omschrijven ernstige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme. Dit omdat Europese minimumstrafmaten en delictomschrijvingen een ernstige scheeftrekking kunnen veroorzaken in de huidige strafrechtstelsels van de lidstaten.
De Europese Openbare Aanklager kan onafhankelijk vooronderzoek verrichten en verkrijgt het recht te opereren binnen de kaders van de nationale Openbare Ministeries teneinde deze te ontlasten, hun prioriteitstelling niet te verstoren en om druk uit te oefenen op de gerechtelijke instanties in de lidstaten om ernstige fraudezaken op EU-niveau effectief aan te pakken. Het betreft tenslotte het belang van alle belastingbetalers in de EU. Wel moet hiervoor een zware procedure gehanteerd worden: naast co-decisie van het Europees Parlement is zowel eenparigheid van stemmen in de Raad als instemming van de nationale parlementen vereist, zodat een inbedding binnen de democratische instellingen van de EU en van de lidstaten gewaarborgd is.

3.9 Asiel en immigratiebeleid

Het asielbeleid van de Europese lidstaten is gebaseerd op het Vluchtelingenverdrag van Genève. Door verschillende interpretaties van dit verdrag in de lidstaten en de groeiende vluchtelingenstromen naar de EU is een onwenselijke situatie ontstaan. De open binnengrenzen zorgden ervoor dat de asielzoekers gingen “shoppen”, op zoek naar het land met de meest soepele regelgeving. In reactie hierop gingen diverse lidstaten hun normen steeds verder aanscherpen, waarbij ze in een rat-race om de strengste asielwetgeving terechtkwamen.
Wij zijn voorstander van een humaan maar rechtvaardig en effectief asielbeleid. Gelet op de open binnengrenzen, kan dit het beste door kaderwetgeving op Europees niveau. Met betrekking tot het Europees asiel- en immigratiebeleid moet bepaald worden welke vorm het meest geschikt en welke inhoud toereikend is. Kan dit beleid een stimulans krijgen door andere procedures en bevoegdheidsverdeling? En hoe willen we de bewaking van de buitengrenzen vorm geven?

Asielbeleid
Al enige jaren wordt geprobeerd om EU-richtlijnen op dit terrein vast te stellen, maar de lidstaten kunnen niet tot overeenstemming komen. Het vetorecht van de lidstaten vertraagt de totstandkoming van de nodige regelgeving aanzienlijk. Gezien de toetreding van nieuwe lidstaten en de humanitaire kant van deze zaak is langer uitstel niet wenselijk. Daarom moet dit terrein een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten worden. Meerderheidsbesluitvorming en co-decisie is de juiste procedure, waarmee hopelijk een weg uit de huidige impasse gevonden kan worden.

Immigratiebeleid
Het immigratiebeleid heeft veel overlap met het asielbeleid, in die zin dat zich onder de vluchtelingen die asiel aanvragen veel mensen bevinden die feitelijk immigranten zijn (de zgn. ‘economische vluchtelingen’). Daarnaast is de mensonterende manier (mensensmokkel e.d.) waarop zij in de EU terecht komen vaak dezelfde als bij politieke vluchtelingen. Toch vraagt dit terrein om een andere benadering.
Daar waar het gaat om de bestrijding van illegale immigratie ligt zeker een ondersteunende taak voor de EU. Waar het gaat om overschrijding van de EU-buitengrenzen is een gedeelde bevoegdheid voor de EU noodzakelijk. Goede informatiesystemen en eenvormige visaverstrekking zijn onderwerpen voor Europese regelgeving op basis van meerderheidsbesluitvorming en co-decisie. Het vrij verkeer van personen binnen de EU noopt daartoe.
Maar alle andere onderdelen van het immigratiebeleid zijn nationaal beleid, omdat ze worden gebaseerd op demografische overwegingen en de arbeidsmarktsituatie in verschillende staten. Hiervoor prefereren wij de open-coördinatiemethode. Door uitwisseling en overleg komen de lidstaten tot onderling begrip, nieuwe inzichten en oplossingen en tot onderling op elkaar afgestemde wetgeving. Daarom is op dit beleidsterrein slechts een ondersteunende rol weggelegd voor de EU.

Buitengrensbeleid
Een adequate buitengrenscontrole vormt een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren van de EU. De huidige lidstaten Italië en Griekenland hebben bijvoorbeeld veel problemen met de controle van hun lange buitengrenzen. Met de toetreding van de kandidaat-lidstaten krijgt dit probleem een nieuwe dimensie. Deze lidstaten hebben immers noch de kennis en capaciteit, noch de financiële ruimte om de grenscontrole volgens Schengen-maatstaven te handhaven. Daarom moeten alle samenwerkings- en hulpverbanden op dit terrein richting de nieuwe kandidaat lidstaten geïntensiveerd worden en prioriteit krijgen. Wederzijdse bijstand in de vorm van uitwisseling van douaniers is wenselijk. Ook in financieel opzicht kunnen de staten gesteund worden, bijvoorbeeld in de opleiding van douaniers of de aanschaf van technische uitrusting. De financiële tegemoetkoming uit een solidariteitsfonds en ondersteuning in de vorm van mankracht en materieel moet ook beschikbaar zijn voor de huidige lidstaten Italië en Griekenland. Wij hebben immers allen baat bij een effectieve buitengrenscontrole.
De Conventie wil een rechtsbasis in het verdrag opnemen voor grensbewaking, gericht op operationele samenwerking tussen lidstaten, een betere afstemming van werkmethoden en financïële solidaiteit. De Conventie zou graag zien dat hierin tevens de mogelijkheid wordt gecreëerd voor gezamenlijke grensbewaking in de toekomst, de Europese Grenspolitie. Ons inziens is de noodzaak daarvan niet aangetoond. Oplossingen moeten gezocht worden in samenwerking en afstemming. Bovendien kunnen eventuele problemen op dit terrein ook opgelost worden doordat aangrenzende landen gebruik maken van de mogelijkheid om tijdelijk aan hun grenzen douane-controle op personen en goederen in te stellen. Beter is het om een dergelijke samenwerking tussen lidstaten op basis van vrijwilligheid tot stand te laten komen. Hoe dan ook, dit onderwerp is alleen geschikt voor eenparigheidsbeslissing in de Raad en er dient instemming van de nationale parlementen verkregen te worden.

Hoofdstuk 4 Externe bevoegdheden

4.1 Inleiding

Naarmate de EU groter wordt en haar economische betekenis toeneemt in de wereldeconomie, dringt zich de vraag op of zij ook extern, in de mondiale betrekkingen, verantwoordelijkheden op zich moet nemen. Verantwoordelijkheden op het gebied van buitenlandse zaken, defensie, internationale handel en ontwikkelingssamenwerking bijvoorbeeld. Stond in het vorige hoofdstuk centraal welke bevoegdheden de Unie intern moet hebben op een aantal beleidsterreinen, in dit hoofdstuk beantwoorden we de vraag welke bevoegdheden de Unie bij extern beleid zou kunnen uitoefenen.

4.2 Buitenlands- en defensiebeleid in de EU

Door de internationalisering van economieën en globalisering is heel de wereld dichterbij gekomen. Oorlogen en conflicten elders hebben ook invloed in Europa en Nederland. Daarnaast lopen de toekomstige EU-grenzen langs instabiele en conflictrijke gebieden, zoals Noord-Cyprus, het Midden-Oosten, de Balkanlanden en oud-Sovjetsatellieten zoals Oekraïne en Wit-Rusland. De politieke situatie in de wereld is gespannen. De terroristische aanslagen van 11 september 2001 lieten zien hoe kwetsbaar een machtig land kan zijn voor acties van kleine groepen. De tegenstellingen tussen de Westerse en de islamitische wereld zijn verscherpt. Wereldwijd zijn er vele conflicthaarden, zoals in het Midden-Oosten, in Afrika, tussen India en Pakistan en in Tsjetsjenië. In deze situatie staat ook de transatlantische relatie onder druk. Het uiteenvallen van de Sovjet-Unie maakte Europa van minder strategisch belang voor de Amerikanen. Ook is er sprake van een groeiende wederzijdse irritatie. De Europese landen hebben nauwelijks iets geïnvesteerd in hun defensie. Ondanks herhaalde oproepen daartoe in NAVO-verband, zijn zij hun verplichtingen niet nagekomen. Er is een groeiende kloof tussen wat de VS van Europa verwachten en wat Europa waarmaakt. Terwijl de Europeanen enerzijds sterk afhankelijk zijn van de VS voor hun eigen veiligheid, menen anderzijds sommige EU-lidstaten de VS - al of niet via de Verenigde Naties (VN) - te kunnen voorschrijven hoe zij moeten handelen.

Van de grootse plannen voor meer Europese eenheid is niet veel terechtgekomen. Bij elke serieuze internationale crisis blijken de Europese landen verdeeld en niet in staat om effectief op te treden. Daarnaast is voor een aantal EU-lidstaten internationale samenwerking in organen zoals de VN voorwaarde voor militair optreden. In de Conventievoorstellen wordt de VN als morele autoriteit gepresenteerd. Amerikanen daarentegen stellen meer hun eigen (veiligheids)belang voorop en zien organisaties als de VN niet als het einde van alle tegenspraak. De recente Irak-crisis liet niet alleen de Europese gespletenheid zien, maar heeft ook de transatlantische relatie tussen de VS en een aantal EU-lidstaten verder beschadigd. Wat in deze omstandigheden te denken van de plannen van de Conventie voor een serieus buitenlands beleid en defensiebeleid van de Europese Unie?

Huidig beleid
Wat heeft de EU tot nu toe aan buitenlands beleid en defensiebeleid gedaan? Sinds Maastricht (1991) heeft de EU officieel tot doel een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB) te voeren. Dit beleid werd op intergouvernementele leest geschoeid. De rol van de lidstaten is primair. Zij hebben een vetorecht. De Europese Commissie en het Europees Parlement hebben alleen in de marge een rol, vooral daar waar het buitenlands beleid samenhangt met de uitbreiding, het economisch beleid of ontwikkelingssamenwerking. Bij Verdrag van Amsterdam (1997) is de functie van Hoge Vertegenwoordiger van het GBVB ingesteld om het de Unie mogelijk te maken met één stem te spreken. Hij werkt onder verantwoordelijkheid van de Raad van Ministers, wat hem politiek gewicht verleent. Tegelijk kan hij weinig doen als de lidstaten het oneens zijn of lidstaten buiten hem om via onderonsjes tot afspraken komen.
Daarnaast houdt ook de Commissie zich bezig met externe relaties van de EU. Op het gebied van het extern economisch beleid heeft de Commissie een hoofdrol. Ze doet aan ontwikkelingshulp en er is een Europees Commissaris voor externe betrekkingen.
In de praktijk is het GBVB slechts succesvol geweest op onderdelen, waar iedere lidstaat de noodzaak zag van EU-optreden en wanneer de belangen niet te veel uiteen liepen. De hoge ambities zijn niet gehaald. Staten zijn op cruciale punten niet van zins hun nationale prioriteiten of eigen rol opzij te zetten voor Europees beleid.

Eveneens heeft de EU sinds ‘Maastricht’ als officieel doel het opzetten van een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). De Unie richt zich primair op uitvoering van EU-vredesoperaties en betere samenwerking en taakverdeling tussen nationale legers. Per 2003 moest de EU kunnen beschikken over een snel inzetbare brigade voor crisispreventie en vredestaken. Op het gebied van de onderlinge afstemming verloopt de besluitvorming niet snel. De legers zijn niet op elkaar afgestemd voor wat betreft commandostructuren, materieel of specialisatie van taken. Wel zijn onderling de nodige initiatieven genomen om samen te werken. Van Europabrede samenwerking is echter geen sprake, laat staan van verder gaande vormen zoals overleg over de aankoop van defensie-materieel of taakspecialisatie.

Een krachtig EVDB is kortom niet van de grond gekomen en het ziet er niet naar uit dat dit in de nabije toekomst wel het geval zal zijn. De grondreden daarvoor is dat de ideeën over de uiteindelijke toekomst van het EVDB sterk uiteenlopen. Zolang de lidstaten het daarover oneens zijn, kan van een echt Europees beleid geen sprake zijn. Tegelijk zijn de EU-lidstaten sterk afhankelijk van de NAVO-structuren, ook voor het uitvoeren van EU-operaties. Voorop staat dat duplicatie van die structuren moet vermeden.

Visie ChristenUnie-SGP op EU-buitenlands- en defensiebeleid
Voor ons is cruciaal dat de transatlantische betrekkingen worden versterkt en waar nodig opnieuw doordacht. Liever geen Europese eenheid, dan een eenheid die haar legitimatie voornamelijk vindt in een positie van de EU als conCurrent of opponent van de VS. De VS en de Europese landen delen immers samen de invloed van het christendom en de waardering voor rechtsstaat, mensenrechten en democratie. In hun wereldpolitiek moeten de VS en de EU streven naar realisering van de bijbelse gerechtigheid en de vereisten van rechtsstaat, mensenrechten en democratie.

Dit betekent niet dat de EU geen kritiek op de VS zou mogen uiten. Dat de EU-lidstaten in zaken als het Internationaal Strafhof en de ondertekening van het Kyoto-verdrag een eigen lijn kiezen, is hun goed recht. Maar de basishouding moet er één van coöperatie zijn. Dit betekent dat de NAVO hoeksteen van het Europese veiligheidsbeleid dient te blijven. Wanneer een EVDB tot stand komt, dan dient het zich te ontwikkelen als Europese poot in de NAVO volgens de principes van ‘Berlijn-plus’. Dit is trouwens de enige manier waarop dit beleid binnen redelijke tijd effectief van de grond zou kunnen komen.

Op welke wijze moet deze Europese eenheid gestalte krijgen? Een veelgehoorde opvatting is dat er allerlei maatregelen genomen moeten worden, die Europese uniformiteit dwingend regelen. Besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid en het versterken van de rol van de Commissie op dit terrein zouden geboden zijn. In deze visie is het vooral het intergouvernementele karakter dat het GBVB zoveel problemen bezorgt. Maar zal de gewenste eenheid ontstaan door allerlei structuren die lidstaten dwingen tot samenwerking? Wij menen van niet. Deze visie doet geen recht aan de werkelijke problemen die spelen. Kernprobleem van het GBVB en EVBD zijn de sterk uiteenlopende visies en belangen van lidstaten op deze beleidsterreinen. Omdat deze beleidsterreinen nauw samenhangen met de nationale identiteit, zal het heilzaam noch effectief zijn wanneer lidstaten op deze terreinen tegen hun wil gedwongen worden zich te conformeren aan een Europese meerderheid. Zo er op dit terrein een stabiele eenheid ontstaat, kan dit alleen met vrijwillige steun van de lidstaten, die de basis vormen van de EU. Voor deze beleidsterreinen is een flexibele benadering nodig, waarbij indien gewenst eenheid door middel van coördinatie kan worden nagestreefd, maar niet wordt opgelegd als blijkt dat deze eenheid onbereikbaar is. Een zelfstandig geformuleerd oordeel over potentiële acties en eventuele onthouding ervan moeten mogelijk blijven. Voor het GBVB en het EVDB gelden de volgende uitgangspunten.

Besluitvorming
Coördinatie van het buitenlands beleid blijft vanwege de aard van dit beleid een intergouvernementele aangelegenheid, waarbij zowel de Commissie als het Europees Parlement adviesrecht hebben. Is er consensus over het te voeren beleid, dan kan dat standpunt in internationale fora en onderhandelingen als EU-standpunt uitgedragen worden. Is er geen consensus, dan spreekt iedere lidstaat voor zich. Kunnen slechts één of enkele lidstaten zich niet vinden in de ontstane consensus, dan kunnen zij door middel van een officiële verklaring kiezen voor een opt-out. De EU-standpunten en afspraken namens de EU zijn dan voor hen niet bindend. Iedere lidstaat houdt dit recht te allen tijde. De mogelijkheid van onthouding is dan wel geregeld in de Conventievoorstellen, maar de handelingsvrijheid voor andersoordelende lidstaten wordt ernstig beperkt.

De verschillende strategische en historische oriëntaties van de lidstaten zijn een gegeven. Deze realiteit onderkennend, is het wenselijk niet verder te willen gaan dan coördinatie van het buitenlands- en defensiebeleid van de lidstaten waar dat nuttig en nodig is. Doel moet zijn de Europese bijdrage en inbreng binnen organisaties als NAVO te versterken, maar altijd met inachtneming van het belang van de transatlantische relatie.

De Hoge Vertegenwoordiger
De Hoge Vertegenwoordiger blijft onder het gezag van de Raad werken. Hij krijgt het recht voorstellen te doen aan de Raad. Hij mag de vergadering van de Commissie over extern beleid bijwonen en heeft het recht daar het woord te voeren. De Commissaris voor Extern beleid mag als waarnemer bij de Raad Algemene Zaken zijn en daar het woord voeren. Commissie-intiatieven voor specifieke onderdelen van het buitenlands beleid (bijv. mensenrechten) komen tot stand na consultatie van de Hoge Vertegenwoordiger. Op die manier wordt een soepele samenwerking tussen de Hoge Vertegenwoordiger en de Europese Commissie mogelijk. Een ‘dubbele hoed-constructie’ in de vorm van een Europese Minister van Buitenlandse Zaken is echter ineffectief en onwenselijk. Vanwege de aard van het beleidsterrein zou zo’n nieuwe functionaris immers ondergeschikt blijven aan de Raad. Het rijmt niet met de onafhankelijkheid van de Europese Commissie om de Hoge Vertegenwoordiger ook lid van de Commissie te maken. Het conventievoorstel voor een Europese Minister van Buitenlandse Zaken die de functies combineert van Hoge Vertegenwoordiger en van Europees Commissaris voor Externe Betrekkingen wijzen ChristenUnie en SGP om hiervoor genoemde redenen af. Een goed alternatief is om de halfjaarlijks roulerende EU-voorzitter het buitenla